Más militares, ¿más seguridad?

Fernanda Torres¹ y Ximena Said Chávez², Intersecta

En febrero de este año, el presidente Andrés Manuel López Obrador propuso una serie de reformas a la Constitución. Varias de ellas tienen que ver con cambios complejos y profundos relacionados con derechos humanos como el acceso a la justicia, a la información, la seguridad y la libertad de las personas. Una de estas reformas tiene que ver con la Guardia Nacional y las fuerzas armadas. En los días pasados fue discutida y aprobada tanto en la Cámara de Diputados como en la Cámara de Senadores. Lo más probable es que próximamente la aprueben los 17 Congresos locales que se necesitan para declararla constitucional, con lo cual podrá ser publicada por el presidente en el Diario Oficial de la Federación.

Para nosotras, esta reforma es sumamente preocupante. Consideramos que la militarización de la seguridad pública no ha resuelto los graves problemas de seguridad que tiene México y, por el contrario, es una estrategia con múltiples implicaciones negativas para los derechos humanos.
Acá te explicamos de manera breve la iniciativa de reforma y te compartimos cinco razones por las cuales esta propuesta es problemática.³

¿De qué va la iniciativa?

La iniciativa de reforma propone dos modificaciones principales. 

La primera es que la Guardia Nacional sea parte de la Fuerza Armada Permanente (junto con el Ejército, la Fuerza Aérea y la Armada) y que dependa de la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena), en lugar de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana. La iniciativa pretende que la Guardia Nacional, como institución militar, se dedique a las funciones policiales –incluso la investigación de delitos– y tenga capacitación policial.

La Guardia Nacional también contaría con fuero militar. Este fuero existe debido a que las fuerzas armadas tienen una función de origen extraordinario: la guerra. Implica que las fuerzas armadas tienen sus propias reglas, fiscalías, defensorías, tribunales y cárceles para juzgarse. Es un régimen de justicia distinto, que no ha pasado por las transformaciones y modificaciones del Poder Judicial Federal.

En otras palabras, lo que tendríamos sería una institución militar –en papel y en la práctica– a cargo de la seguridad pública (un ámbito que debería ser civil), y que además de todo contaría con fuero militar, lo que implica que los abusos que pudieran cometer sus elementos se podrían investigar bajo una lógica distinta, lo cual podría dificultar el procesamiento de casos de violaciones a derechos humanos, y afectar la transparencia y rendición de cuentas.

En cuanto a la segunda modificación, la iniciativa propone que el Ejército, la Fuerza Aérea y la Armada puedan participar en labores de apoyo a la seguridad pública de forma permanente. 

Actualmente, lo que tenemos es un artículo transitorio en la Constitución que establece que las fuerzas armadas pueden participar en la seguridad pública de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria a las autoridades civiles, en un plazo que concluye en 2028. Esta iniciativa da al Congreso la facultad de expedir leyes que regulen esa participación y permite que el presidente disponga de las fuerzas armadas en los términos de las leyes que expida el Congreso. Por primera vez desde 1857, la Constitución dejaría de establecer que las fuerzas armadas en tiempos de paz sólo pueden realizar funciones relacionadas con la disciplina militar. Así, lo que propone la iniciativa es que las fuerzas armadas puedan dedicarse a tareas distintas a la guerra (o seguridad nacional) y que puedan participar en la seguridad pública sin límites temporales ni constitucionales. 

La iniciativa en contexto

Nos parece importante decir que esta iniciativa no surgió de la nada. Por el contrario, es el último de varios intentos por militarizar a la Guardia Nacional.

En 2019 tuvo lugar una reforma constitucional con la que desapareció la policía federal y se reformó a la Guardia Nacional. Ya desde entonces se propuso que esta fuera militar. Sin embargo, gracias a largas discusiones y una resistencia contundente, esto no sucedió. En aquel entonces, la voluntad de las personas legisladoras, por una gran mayoría, quedó clara: la Guardia Nacional debía ser civil. Esto quedó plasmado en la Constitución.

Así, se supone que la Guardia Nacional debería ser civil, pero bajo la premisa de que está en proceso de consolidación y necesita apoyo para lograrlo, la mayoría de los elementos que la integran son comisionados (o sea, prestados) de las fuerzas armadas y dependen en muchos aspectos de la Sedena. Por si fuera poco, en los últimos años la Sedena y la Semar han ganado presupuesto y plazas (puestos de trabajo), mientras que a la Guardia Nacional se le han reducido⁴. ¿No se suponía que la intención era su consolidación?

El intento más reciente de militarizar a la Guardia Nacional se dio cuando se le transfirió, a través de una ley, su control operativo y administrativo a la Sedena. La Suprema Corte⁵ declaró que esto era inconstitucional, por lo que ahora se busca que el cambio (y la validación de lo que ya ocurre) se plasme en la misma Constitución. Este es el último intento para conseguir eso que se ha buscado desde 2019, aprovechando la supramayoría con la que cuentan Morena y sus aliados en el Congreso de la Unión.

Cinco razones por las que la propuestas es problemática

Pero ¿cómo se justifica la iniciativa? El documento asegura que la estrategia de seguridad implementada por el actual gobierno es distinta a la de los dos sexenios previos y que ha mostrado resultados positivos, pues ha logrado reducir la violencia. Aquí analizamos los argumentos que ofrece la iniciativa para sostener el éxito de la estrategia de seguridad actual y ofrecemos consideraciones adicionales para explicar por qué es problemática la propuesta de extender las funciones de las fuerzas armadas en la seguridad pública de forma permanente.

Razón 1. Que las fuerzas armadas sean populares no es justificación suficiente

La iniciativa menciona la percepción favorable que tiene la ciudadanía sobre las fuerzas armadas. Esto es problemático por, al menos, dos razones. En primer lugar, los datos usados por la iniciativa tienen limitaciones importantes. Por mencionar un aspecto, las encuestas usadas excluyen a sectores que están en frecuente contacto con los militares —por ejemplo, la Encuesta Nacional de Seguridad Pública Urbana (Ensu) solo se aplica en contextos urbanos, dejando fuera a la población rural⁶—. En ese sentido, no nos permiten conocer lo que piensa un sector importante de la población que de manera cotidiana convive con estos cuerpos de seguridad.

La segunda consideración es respecto al uso en sí mismo de la percepción ciudadana para evaluar el desempeño de las instituciones públicas. Sin duda la percepción ciudadana es un componente relevante para el diseño y evaluación de las políticas públicas. Sin embargo, la decisión de continuar esta estrategia debe basarse en una evaluación rigurosa que demuestre si la participación de los militares en la seguridad de hecho ha servido o cuáles han sido sus implicaciones.

Razón 2. Las fuerzas armadas abusan de la fuerza y esto es una constante en el tiempo

Por otro lado, la iniciativa señala que la estrategia de seguridad del gobierno actual ha contribuido a reducir los abusos de la fuerza atribuidos a las fuerzas armadas. La evidencia con la que contamos en Intersecta y Data Cívica es que si se contrasta la actuación de las fuerzas armadas con la de las policías, sus abusos son iguales o mayores. Para esto aquí mostramos tres indicadores. 

Primero, en el informe Con Copia Oculta Asunto 2: A(r)madas y letales, analizamos la severidad del uso de la fuerza por parte de las autoridades. Los resultados de la investigación sugieren que hay un uso desproporcionado de la fuerza; que las autoridades matan más de lo que lastiman y detienen, y que usan más fuerza letal que la acorde a la resistencia ofrecida por las personas agresoras. Está desproporción es más pronunciada en las fuerzas armadas en comparación con las fuerzas civiles, y estos abusos de las fuerzas armadas persisten en los tres sexenios de los que tenemos datos. 
Por otro lado, la información recabada por la Encuesta Nacional de Población Privada de la Libertad nos muestra las condiciones en que las personas privadas de su libertad fueron detenidas. Los datos muestran que la arbitrariedad y la tortura en las detenciones es mayor para las fuerzas armadas en comparación con las policías⁷. Por ejemplo, sabemos que más de ocho de cada diez personas privadas de su libertad detenidas por las fuerzas armadas reportaron haber vivido al menos un incidente de violencia en el contexto de sus detenciones. Esta proporción es mayor a la registrada en las detenciones por autoridades civiles (siete de cada diez).

Por otro lado, la información recabada por la Encuesta Nacional de Población Privada de la Libertad nos muestra las condiciones en que las personas privadas de su libertad fueron detenidas. Los datos muestran que la arbitrariedad y la tortura en las detenciones es mayor para las fuerzas armadas en comparación con las policías. Por ejemplo, sabemos que más de ocho de cada diez personas privadas de su libertad detenidas por las fuerzas armadas reportaron haber vivido al menos un incidente de violencia en el contexto de sus detenciones. Esta proporción es mayor a la registrada en las detenciones por autoridades civiles (siete de cada diez).

Finalmente nos detendremos en los casos ante la Comisión Nacional de Derechos Humanos. El sexenio de Calderón fue en el que se registró el número más alto de quejas recibidas por la CNDH para las fuerzas de seguridad federales. Desde entonces el número de quejas recibidas ha disminuido; sin embargo, estas nunca disminuyen a niveles previos a 2007. En ese sentido, el uso de las fuerzas armadas en labores de seguridad pública supone un riesgo constante para los derechos humanos. Más aún, aunque la iniciativa presume que la Guardia Nacional mejoró con la conformación de esta de personal militar, en este sexenio la Guardia Nacional tiene más quejas abiertas (2,001) que Sedena (1,827) y Semar (693). De hecho, en este sexenio la Guardia Nacional tiene más quejas abiertas ante la CNDH que la Policía Federal de Felipe Calderón (1,903). Si nos basamos en este indicador, la mejora no es obvia.

Razón 3. Reducción no es atribución

También se le atribuye a la estrategia de seguridad militarizada que los homicidios dolosos hayan dejado de aumentar⁸ y que la incidencia delictiva vaya a la baja⁹. El problema principal con este tipo de afirmaciones es que no vienen acompañadas de evidencia sobre cómo la participación de las fuerzas armadas tuvo un impacto en su reducción. El seguimiento aislado de indicadores no constituye en sí mismo una evaluación sobre el impacto de una política pública.

Esto porque incluso cuando hay una reducción en la violencia, esta puede no deberse a la estrategia de seguridad militarizada.

Por considerar un ejemplo, de acuerdo con la Envipe¹⁰ en la CDMX se ha observado una reducción importante en la tasa de incidencia delictiva, sin embargo, en esta entidad el despliegue militar es mínimo¹¹. El mismo gobierno de Claudia Sheinbaum ha señalado que este éxito se debe a una estrategia integral, basada en inteligencia y prevención de autoridades civiles, no militares.
Así, si bien no hemos podido encontrar estudios metodológicamente rigurosos del éxito de las fuerzas armadas en labores de seguridad pública, sí existen diversos estudios que relacionan el incremento de la violencia (particularmente homicida) con la estrategia de ataque frontal al crimen organizado impulsada desde el gobierno de Felipe Calderón. Los análisis son diversos en cuanto a fuentes y metodologías, pero coinciden en mostrar cómo la estrategia de seguridad militarizada falló en contener y reducir la violencia. Y más aún, algunos incluso exponen cómo en ciertos casos la estrategia de seguridad militarizada contribuyó al aumento de la violencia¹².

Razón 4. Implicaciones para la democracia

Además de los riesgos en cuanto a abusos de la fuerza y aumento de la violencia, hay otros efectos a tomar en cuenta al hablar sobre la participación de militares en la seguridad pública. Ejemplo de ello son las implicaciones para la democracia.

Existen estudios que señalan que la militarización es un obstáculo para el desarrollo democrático y la protección de los derechos humanos y las libertades políticas y civiles¹³. El trabajo de la académica Carolina Torreblanca, por ejemplo, muestra evidencia sobre cómo las operaciones de erradicación de cultivos ilícitos tienen un efecto en la disminución de la confianza hacia las fuerzas armadas y en la participación política en elecciones federales de las comunidades sobre las que actúan¹⁴. Ahora: lo democrático no termina con las elecciones. Para que la ciudadanía tenga elementos para apropiarse y participar activamente en la discusión de los problemas públicos necesita conocer las decisiones tomadas y el uso de los recursos públicos. En ese sentido, tal y como establece la Constitución, las personas tenemos derecho a saber¹⁵.  Sin embargo, nos preocupa lo que va a implicar militarizar la Guardia Nacional en términos de transparencia. Desde organizaciones como R3D, Data Cívica e Intersecta hemos evidenciado que la Sedena miente sobre la inexistencia de información que debería de ser pública según la ley y se niega a compartirla¹⁶. 

Razón 5. La iniciativa va en contra de los compromisos internacionales

Finalmente, queremos hablar sobre cómo la iniciativa no cumple con las recomendaciones y compromisos internacionales en materia de seguridad, derechos humanos y fuerzas armadas. El estándar internacional más importante para México en términos de fuerzas armadas y su participación en labores de seguridad pública se encuentra en la sentencia de Alvarado contra México, de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Este fallo delimitó los criterios para la participación de las fuerzas armadas en labores de seguridad pública, estableciendo que tiene que ser extraordinaria, subordinada y complementaria, regulada y fiscalizada¹⁷. Estos criterios no se incluyen de forma explícita en la propuesta, además de que, en la práctica, tampoco se cumplen.

Nos parece importante llamar la atención a que el criterio de subordinación y complementariedad explicita que las labores de las fuerzas armadas no deben incluir en ningún caso las de policía judicial o ministerial. Este criterio ha sido reiterado por diversas instancias de derechos humanos¹⁸. Aún así, la iniciativa permite a la Guardia Nacional coadyuvar, como fuerza armada, en la investigación de delitos.

Finalmente, nos importa resaltar que la Corte Interamericana no ha sido la única en llamar la atención sobre los riesgos y los límites de la participación de las fuerzas armadas en labores de seguridad pública. Distintos organismos internacionales de derechos humanos han instado directamente a México a reducir de forma gradual, para finalmente eliminar, la militarización de la seguridad, llamando la atención sobre sus riesgos y efectos negativos¹⁹.

Y esto ¿por qué debería de importarnos?

Como hemos explicado a lo largo de este artículo, los argumentos que proporciona la iniciativa no son suficientes para justificar un cambio tan radical en el modelo de seguridad. No hay evidencia contundente y rigurosa que apoye a la continuación de la militarización de la seguridad pública, pero sí hay (mucha) evidencia acumulada sobre los riesgos que supone usar a los militares como policías.

Los cambios que supone esta reforma debemos leerlos de manera conjunta con el resto de las iniciativas de reforma. Su complejidad implica la necesidad de analizar y dialogar, de cuestionarnos si resuelven los problemas que dicen resolver o si hacen lo contrario. 

La inseguridad y las violencias son temas urgentes que atraviesan nuestra vida diaria, pero queda acá preguntarnos si lo que se nos propone es la solución que necesitamos o si, por el contrario, supondrá mayores problemas.

1. Egresada de la Licenciatura en Políticas Públicas del CIDE Región Centro y oficial del Área de Datos en Intersecta. ↩︎
2.  Licenciada en Derecho por la UNAM y oficial del Área Jurídica y de Políticas Públicas de Intersecta. ↩︎
3.  Si quieres conocer la información completa y a detalle te recomendamos el Documento técnico de Análisis de la propuesta de reforma constitucional sobre las fuerzas armadas de Intersecta y Data Cívica. También el Informe del Inventario Nacional de lo Militarizado de México Unido Contra la Delincuencia, el Programa de Política de Drogas e Intersecta. ↩︎
4. Intersecta y Data Cívica, Documento técnico de Análisis de la propuesta de reforma constitucional sobre las fuerzas armadas, 2024, pp. 12-14. ↩︎
5.  Se declaró inconstitucional en la Acción de Inconstitucionalidad 137/2022 resuelta por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el 20 de abril de 2023. ↩︎
6. De acuerdo a Torreblanca (2024), muchas de las operaciones de “erradicación” de plantíos ilícitos del Ejército y Fuerza Aérea son implementadas precisamente en localidades rurales. ↩︎
7.  Intersecta, Amicus curiae para la Acción de Inconstitucionalidad 63/2019, 2023, p. 18. ↩︎
8.  Gaceta Parlamentaria, Iniciativa del Ejecutivo federal Con proyecto de decreto, por el que se reforman y adicionan diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de Guardia Nacional, 5 de febrero de 2024, p. 11. ↩︎
9. Segundo Informe Semestral de la Fuerza Armada Permanente en Tareas de Seguridad Pública, noviembre de 2023, p. 16. ↩︎
10. Es necesario reconocer que se han señalado inconsistencias metodológicas en el Registro de Defunciones violentas en el caso de la Ciudad de México. Al respecto, véase Sandra Ley & Céline González, “Homicidios y defunciones en CDMX: hagamos las preguntas correctas”, en Nexos, 2024. ↩︎
11. Por mostrar un solo indicador, entre 2019 y 2023 únicamente se registró un enfrentamiento en el que participaron las fuerzas armadas. ↩︎
12. Para una recapitulación de las distintas investigaciones sobre los abusos de la fuerza en los enfrentamientos, véase Intersecta, MUCD, PPD, Informe sobre el Inventario Nacional de lo Militarizado, 2024, pp. 89-91; Intersecta, Data Cívica, Documento técnico de Análisis de la propuesta de reforma constitucional sobre las fuerzas armadas, pp. 19-30. ↩︎
13. Nuria Valenzuela, “¿Por qué es problemática la militarización? Razón cuatro: la evidencia comparada”, Nexos, 17 de junio de 2024. ↩︎
14. Carolina Alejandra Torreblanca, The Political Economy of Crime and its Punishment: Evidence from Latin America, Tesis para el Doctorado en Filosofía, New York University, 2024, pp. 45-77. ↩︎
15. El derecho al acceso a la información se prevé en el artículo 6o de la Constitución. ↩︎
16. Para una recapitulación sobre los obstáculos en transparencia y acceso a la información véase Intersecta, Data Cívica, Documento técnico de Análisis de la propuesta de reforma constitucional sobre las fuerzas armadas, pp. 37-40. ↩︎
17. Las condiciones son las siguientes: 
    “Extraordinaria, de manera que toda intervención se encuentre justificada y resulte excepcional, temporal y restringida a lo estrictamente necesario en las circunstancias del caso. 
    Subordinada y complementaria, a las labores de las corporaciones civiles, sin que sus labores puedan extenderse a las facultades propias de las instituciones de procuración de justicia o policía judicial o ministerial. 
    Regulada, mediante mecanismos legales y protocolos sobre el uso de la fuerza, bajo los principios de excepcionalidad, proporcionalidad y absoluta necesidad y de acuerdo con la respectiva capacitación en la materia. 
    Fiscalizada, por órganos civiles competentes, independientes y técnicamente capaces.” Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso “Alvarado Espinoza y otros vs. México” (Fondo, Reparaciones y Costas), sentencia del 28 de noviembre de 2018, Serie C No. 370, párr. 182. ↩︎
18. Específicamente, los Relatores Especiales sobre Tortura y sobre Ejecuciones Extrajudiciales. ↩︎
19.  Algunos ejemplos son el Comité de Derechos Humanos (CCPR/C/MEX/CO/6), el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial (CERD/C/MEX/CO/22-24), el Comité contra la Tortura (CAT/C/MEX/CO/7), el Comité contra la Desaparición Forzada (CED/C/MEX/OAI/1) y el Grupo de Trabajo sobre la Detención Arbitraria. ↩︎